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1. 개요2. 종류
2.1. 군주제와 공화제2.2. 웨스트민스터식과 대륙식2.3. 정부수반 및 장관 선출 방식
3. 특징
3.1. 책임정부3.2. 연립정권3.3. 정당 중심의 국정 운영3.4. 권력의 분산
4. 장단점
4.1. 장점4.2. 단점과 그 대책
5. 대표적 사례6. 한국의 내각제 담론
6.1. 헌법 변천사 속의 내각제 담론6.2. 박근혜 게이트 이후의 내각제 담론
6.2.1. 주요 세부 이슈
6.2.1.1. 제왕적 대통령의 극복6.2.1.2. 의회 민주주의와 국회의원 선거제도 문제6.2.1.3. 현행 헌법의 정치사적 의의 관련
6.2.2. 현 유력 정치인들의 내각제에 대한 평가
6.2.2.1. 문재인 대통령6.2.2.2. 기타
7. 사례
7.1. 입헌군주제-의원내각제7.2. 공화제-의원내각제7.3. 특이 사례
8. 기타


parliamentary system
議院內閣制


1. 개요[편집]

정부형태
국가원수로서의 권한 보유자
행정부 수반으로서의 권한 보유자
대통령
대통령
대통령(공화제) 또는 국왕(입헌 군주제)
총리
대통령
대통령과 총리가 균점

정부 형태 중의 하나다. 국가원수로서의 권한은 대통령(공화제) 또는 국왕(입헌 군주제)이 가지고, 행정부 수반으로서의 권한은 총리가 가진다. 의회에서 총리를 선출하며, 총리는 의회에 대하여 행정의 책임을 진다.

원어의 의미를 고려하면 의회제 또는 의회 정부제라고 번역함이 옳으나, 의회 정부제의 시초 국가인 영국을 포함하여 의회정부제를 취하고 있는 거의 대부분의 나라가 총리나 내각의 장관이 되려면 먼저 국회의원으로 선출되어야만 하도록 하고 있어[1] 의원 내각제라고 부르기도 하며, 또한 이 정부형태는 이른바 책임정부(Responsible government)의 원칙 하에 운영되기 때문에 내각 책임제라 부르기도 한다. 한국에선 의원 내각제와 내각책임제, 또는 그냥 줄여서 내각제라고 부르는게 일반적이다.

대통령 중심제와 비교해 볼때 가장 큰 차이는 정부의 임기 보장 여부다. 내각제에서는 총리를 비롯해 내각이 무능할 경우 즉각 해임될 수 있어서(의회의 내각 불신임권) 정부의 임기가 보장되지 않는다. 반면 대통령 중심제에서는 불신임 제도가 없기 때문에, 대통령은 정치적으로 무능해도 해임되지 않고, 다만 중대한 법 위반 행위를 저질렀을 때 탄핵될 수 있을 뿐이다.[2]

이 제도는 영국의 17세기 시민혁명으로 태어난 웨스트민스터식 의회제도에 기원을 두고 있으나 이후 여러 나라에서 이 방식을 도입하고 자기들 나름에 맞추어 변형하고 사용하다보니 매우 다양한 형태가 생겨나게 되었다.

한국은 대통령 중심제임에도 불구하고 총리를 두고 있는데, 우선 대통령을 직선제로 뽑고, 그 대통령이 국회의 동의를 얻어 총리를 임명한 다음, 총리의 제청을 받아 장관을 지명하여 청문회를 거쳐[3] 내각을 구성하며 총리는 내각을 통할하는 권한을 갖도록 되어 있다.. 이 때문에 한국의 헌법엔 의원 내각제의 성격이 조금 가미되어있다고들 한다[4].

2. 종류[편집]

2.1. 군주제와 공화제[편집]

국가원수가 세습식/선출식 군주냐 대통령이냐는 의원 내각제의 제한이 되지 않는다. 다만 입헌군주제의 경우 의원 내각제를 절대적으로 선호하는 경향이 있다. 군주의 역할을 '나라의 대표자' 형태로 제한하고, 실권을 다수당에서 선출한 총리와 내각이 차지하는 형태를 통해 민주정과 군주제를 조화시킬 수 있기 때문.

아주 예외적으로 국회에서 선출된 정부수반이 국가원수를 겸하는 경우도 있다. 남아공이 그 사례. 다만 이 때는 국회에서 총리(Prime Minister)가 아닌 대통령(President)이라는 직함으로 선출된다.

2.2. 웨스트민스터식과 대륙식[편집]

의원 내각제는 우선 크게 웨스트민스터식과 대륙식(서유럽식)으로 구분된다. 양원제를 운영 중인 국가는 국민투표로 선출된 원(대부분 하원)에서 총리를 선출하고 하원과 상원에서 장관을 임명한다. 물론 의원 내각제를 운영하는 단원제 국가들도 많다.
  • 웨스트민스터식
    나무파일:attachment/웨스트민스터 궁전/20110208002735_0.jpg
    웨스트민스터식 의원 내각제는 주로 영연방국가들에서 볼 수 있는 형태로, 대표적인 국가로는 영국캐나다, 인도 등이 있다.[5] 웨스트민스터라는 용어는 영국의 가장 중심적인 정치기관인 의회가 있는 웨스트민스터 궁전에서 따왔다. 웨스트민스터식은 총회와 그 곳에서 즉흥적이고 즉각적인 토론과 논쟁을 중요시하며, 산하위원회의 중요성은 떨어지는 편이다. 다들 영국 하원의 총리와 야당대표간의 썰전 영상들 한번 씩은 봤을 것이다. 그렇기 때문에 의회의 자리배치를 여야가 서로 마주보게끔 만들어 놓았다. 영연방 국가들에서 주로 볼 수 있다는 점에서 볼 수 있듯이 대부분이 입헌군주제 국가들이다. 이곳의 총리는 대체로 Prime Minister, Premier 또는 First Minister로 불린다.
  • 대륙식(서유럽식)
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    대륙식 의원 내각제는 웨스트민스터식과 달리 합의된 토론을 중시하며, 의회의 좌석 배치가 반원형으로 생겼다.[6] 대륙식 의원 내각제는 총회보다 산하위원회를 더 중요시한다. 대표적인 대륙식 의원 내각제 국가로는 독일스페인, 스웨덴 등이 있다. 이곳의 총리는 흔히 영어 번역으로 Prime Minister로 사용하고 있지만, 자국어로는 President of the Government(Presidente del Gobierno 등), Chancellor(Kanzler), Minister of the State(Statsminister) 등의 표현이 일반적이다. 참고로 스웨덴과 네덜란드는 이원제(Dualism)가 있는데, 해당 국가들에서는 내각의 장관으로 임명되면 국회의원직에서 사직해야 한다. 이들은 의회에 참석해 토론도 하고 질의응답도 하지만 법안 투표권은 없다.

2.3. 정부수반 및 장관 선출 방식[편집]

의원 내각제는 구체적으로 행정부 수반(총리)과 장관들이 어떻게 선출되며,[7] 이들이 국회의 적극적 동의가 필요한지 또는 단순히 반대만 받지 않으면 되는 건지 등에 따라서 분화될 수 있다.
  • 국가원수(군주 또는 대통령)가 원내 1당의 대표를 총리로 임명[8]
    대표적인 국가로는 영국이 있으며 대다수의 웨스트민스터식 의원 내각제를 운용하고 있는 국가들이 이에 해당한다. 국가의 원수인 군주나 총독, 대통령이 원내 1당의 대표를 총리로 임명하며,[9] 별도의 의회 투표 등은 거치지 아니한다. 내각 또한 원내 1당과 총리가 알아서 임명한다. 다만 의회에서 불신임 투표가 가능하기 때문에 총리가 무작정 아무 인사나 내각에 임명할 수 있는 건 아니다.
  • 국가원수(군주 또는 대통령)가 의회의 신임투표를 받은 의원을 총리로 임명
    이탈리아태국이 이 경우에 해당한다.
  • 국가원수(군주 또는 대통령)가 원내 과반의석을 가진 당의 대표를 총리로 임명
    그리스가 이러한데, 어떤 당도 원내 과반 의석을 가지지 못할 경우 원내 1당이 다른 정당들과 협상을 해 3일 이내에 의회 신임투표로 총리를 선출해야 한다. 3일이 초과될 경우 원내 2당에게 협상의 기회가 돌아가며 마찬가지로 3일의 기한을 준다. 그래도 안 되면 원내 3당, 원내 4당 순으로 쭈욱 내려간다. 그래도 안 되면 재총선.
  • 국가원수(군주 또는 대통령)가 총리 후보를 지명하여 의회의 신임투표를 받아 총리로 임명
    스페인은 왕이 의원 중 총리 후보를 지명하면 의회의 신임투표를 거쳐 총리로 선출한다. 독일도 헌법(기본법)에 의하면 대통령이 총리 후보를 지명하고 의회의 승인을 받는 제도이다. 하지만 실질적으론 두 국가 모두 국가원수가 총선에서 승리한 원내 1당의 대표를 자연스럽게 총리 후보로 지명하는 게 관례이다. 만약 의회가 국가원수가 지명한 후보에 반대한다면 의회가 다른 총리 후보를 지명하고 선출할 수 있다.
  • 의회가 총리 후보를 지명하면 국가원수(군주 또는 대통령)나 헌법기관이 총리로 임명
    일본의 경우 일본 국회가 총리 후보를 지명하면 덴노가 형식적으로 총리로 임명한다.[10] 아일랜드도 국회에서 지명한 총리 후보를 아일랜드 대통령이 총리로 임명하는 형태이다.
  • 국회의장이 총리 후보를 지명하여 의회의 신임투표를 받아 총리로 임명
    스웨덴에서 한시적으로 운용했던 제도이다.
  • 국민의 직접선거로 총리를 선출
    이스라엘에서 한시적으로 운용했던 제도이다. 이 경우 Semi-parliamentary system 또는 신의원 내각제, 총리제라고도 불린다. 일본에서도 총리공선제라는 이름으로 가끔 논의된다.

3. 특징[편집]

3.1. 책임정부[편집]

내각 구성원들은 일관된 정책을 유지하여야 하며, 최종 결정에 반대해서는 안 된다. 설령 총리의 입장이 자신의 의견과 대치되더라도. 그리고 그 결과에 대한 책임은 내각 전체가 공동으로 진다. 이렇게 하는 이유는 정치적 안정성을 위해서이다. 총리와 장관이 국무회의 때마다 사사건건 대립한다면, 마땅한 견제 대책도 없는 상황이므로 정국이 혼란스러워지거나 일처리가 매우 늦어질 가능성이 높다. 또한 의회에서의 불신임 투표로 인해 총리가 사퇴하게 되면 내각 전원이 한꺼번에 사퇴해야 한다. 이것도 역시 후대 내각의 정책에 안정을 꾀하기 위해서이다.

3.2. 연립정권[편집]

하나의 정당이 단독 과반수를 얻지 못할 경우, 여러 정당이 연립 정권을 짜기도 한다. 보통 단독 과반은 드문 일이기 때문에 선거 이전부터 사실상 연대해서 나오거나 어느 당과는 연립할 의사가 있다고 표명한다.

선거 후 2개 이상의 정당이 내각을 구성하기 위해 연립을 하게 되면, 연립계약서 등을 합의해서 쓰는데 이 과정에서 자신들의 당론과 공약 중 무엇을 연립 내각에서 시행하고 뺄 것인지 협상해야한다. 이 때문에 당간 마찰을 줄이기 위해 서로 이념적 성향이 유사한 당끼리 연립하는 것이 유리하다. 연립정권이 성립하면 보통 의석수가 더 많은 정당에서 총리를 하고 마이너파트너 정당에게 부총리를 주거나 그에 해당하는 장관직을 주게 된다. 장관도 얼추 의석수 비율에 맞추어서 분배하며 자기 정당이 어떤 장관직을 갖고 싶다고 협상을 통해 합의한다.

전통적으로 각좌우파 진영에 두개의 정당이 강한 체제이나, 두 정당 모두 좌파 또는 우파간 과반 의석 실패로 서로 대립하던 양당이 함께 연립을 구성하는 경우가 있는데 이를 대연정이라고 부른다. 대륙식 의원 내각제에서 종종 볼 수 있는 형태이다.

거국내각은 대연정으로 구성된 내각을 가리키기도 하지만 원내의 모든 또는 대다수의 정당이 참여해 하나의 내각을 구성할 때를 일컫기도 한다. 연립정권이 확대된 형태라고 하겠으나, 이렇게 구성할 경우 워낙 서로 이념이 다른 정당끼리 묶여 내각의 의견 조율이 어렵고 각 당 안에서 입각하지 못한 사람들의 불만도 상당할 것이다.

3.3. 정당 중심의 국정 운영[편집]

정당의 목표는 집권이고, 집권에 성공한 정당을 집권당이라고 부르지만, 대통령 중심제에서는 사실 집권당이라는 표현, 또는 "XX 당이 집권했다", "XX당 정부"라는 표현이 그다지 잘 어울리지 않는 감이 있다. 대통령 중심제에서는 집권당이 내각과 관련하여 특별히 따로 갖는 법적 권한은 없기 때문이다. 미국같은 나라를 제외한다면 대통령 중심제에서 집권당의 역할은 대통령을 위한 의회 거수기에 그치는 경우가 많다.

반면 내각제의 집권당은 대통령제에서의 집권당에 비해 큰 위상과 힘을 가진다. 내각제에서는 집권당이 내각을 구성하는 주체가 되는데, 보통 집권당의 당수(대표)가 총리가 되고, 집권당 소속 의원들이 내각의 각료(장관)가 된다. 따라서 내각과 집권당 간의 일체성이 매우 크다. 즉 집권당의 지도부가 곧 내각이고, 내각이 곧 집권당 지도부라고 해도 될 정도다. 그 결과 집권당의 정책이 그대로 내각의 정책으로 연결되는 경우가 많고, "XX당이 집권했다"라는 표현이 전혀 어색하지 않게 된다. 또한 내각제하의 의회는 언제든지 총리를 해임하고 내각을 교체할 수 있는데, 내각제는 보통 여대야소이기 때문에, 총리 해임권(내각 불신임권)이라는 법적 권한은 사실상 여당, 즉 집권당이 갖는 셈이 된다. 이에 따라 총리 교체를 바라는 집권당 당원들의 요구가 거세면, 집권당은 총리에게 자진 사퇴를 요구하는데, 만약 요구가 받아들여지지 않으면 내각 불신임 결의안을 제출해 법적으로 교체할 수 있다. 그리고 이러한 권한은 대통령제하의 집권당은 갖지 못한 것으로, 내각제와 대통령제하에서의 집권당의 위상 차이를 극명하게 드러낸다.

요컨대 대통령 중심제와 달리 내각제에서는 사실상 집권당(혹은 집권당의 지도부)이 곧 내각이라고 할 수 있을 정도로, 집권당이 국정 운영의 주체이자 중심으로서의 적극적 역할을 담당한다.

3.4. 권력의 분산[편집]

대통령 중심제에서는 대통령이 국가원수로서의 권한 뿐만 아니라 행정부 수반으로서 권한까지 모두 가진다. 즉 권력이 대통령 1인에게 집중되어 있다. 그래서 대통령 중심제라고 말하는 것이다.

반면 내각제에서는 국가원수로서 권한은 대통령(공화제) 또는 국왕(입헌 군주제)가 가지고, 행정부 수반으로서의 권한은 총리가 가진다. 즉 권력이 분산되는 특징이 있다.

한편 이원집정부제는 이 둘의 중간형태로서, 행정부 수반으로서의 권한을 대통령(국가원수)과 총리가 나눠 가진다.

즉 어느 정부형태이든간에 대통령은 국가원수로서의 권한을 가지되, 행정부 수반으로서의 권한까지 다 가지면 대통령 중심제, 행정부 수반으로서의 권한을 총리가 가지면 내각제, 대통령과 총리가 나눠서 가지면 이원집정부제인 것이다.

또한 대통령 중심제는 선거(대선)에서의 승자(1위)가 모든 행정권력을 갖는 승자독식 시스템인데 반해, 내각제는 둘 이상의 정당간의 연정이 일상화되어 있다는 점[11]에서도 권력 분산적 성격이 강하다.

4. 장단점[편집]

의원 내각제는 대통령 중심제와 비교되는 것이 보통이다. 민주주의 체제에선 사실상 이 두 가지가 전부이고 이원집정제는 대통령 중심제와 의원 내각제의 절충이라 할 수 있으며 다른 희소한 정치체제도 있지만 주류는 아니기 때문이다.

4.1. 장점[편집]

내각제에서는 정부(내각)가 무능하면 즉각 교체할 수 있다. 반면 대통령 중심제에서는 대통령이 아무리 무능해도 임기가 보장된다. 물론 탄핵제도가 있으나, 탄핵은 보통 대통령의 중대한 법 위반이 있을 때만 가능하지 단순히 무능하다는 이유로 탄핵할 수는 없다. 반면 내각제에서는 총리(및 내각)가 무능하고 일을 못할 때에는 즉각 해임(의회의 내각 불신임 결의)하고 교체할 수 있다. 따라서 내각제 국가의 국민들은 무능한 정부가 임기보장이라는 이유로 임기말까지 계속 집권하는 경우를 겪지 않을 수 있다.

이처럼 내각제하에서는 무능하거나 신뢰를 잃은 정부는 언제든지 불신임되어 즉각 교체될 수 있으므로 독재의 가능성이 대통령 중심제에 비해 상대적으로 적다는 평가를 받는다. 더군다나 연립정권일 경우 독재는 불가능에 가깝다. 이 때문에 내각제는 독재보다는 민주주의 체제가 정착될 가능성이 높다. 실증적으로 보아도 2차세계대전 이후 독립한 국가들 중 2/3 가량이 내각제를 채택했는데, 이들 국가의 대다수는 성공적으로 민주주의를 안착시켰다. 반면 2차대전 이후 독립해 대통령제를 선택한 국가들 중 민주주의가 성공적으로 뿌리내린 나라는 대한민국 이외에는 전무하다시피 하고, 대한민국도 사실 독립 후 근 40여년간 독재치하였다가 민주화 투쟁을 거쳐서 겨우 민주화가 이루어진 것이다.

현대 민주주의는 정당정치, 즉 정당이 주체가 되고, 정당을 중심으로 이뤄지는 정치를 지향하는데[12], 내각제는 대통령 중심제에 비해 정당정치와의 궁합이 잘 맞고, 정당정치가 보다 활성화된다. 그리고 그러한 모습은 대통령 중심제하에서와 내각제하에서의 집권당의 위상 및 역할 차이에서 확연히 드러난다. 우선 대통령 중심제에서는 대통령이라는 특정인이 집권했다고 말할 수는 있어도, "XX당이 집권했다.", "XX당 정부"라는 말을 하기엔 어색한 감이 없지 않아 있다. 왜냐하면 대통령 중심제에서는 집권당 자체가 내각과 관련하여 특별히 따로 권한을 갖지는 않기 때문이다. 반면 내각제에서는 집권당이 내각을 구성하는데, 보통 집권당의 당수(대표)가 총리가 되고, 집권당 소속 의원들이 내각의 각료가 된다. 따라서 내각과 집권당 간의 관계가 매우 밀접하고, 둘 사이의 일체성이 크다. 즉 집권당이 곧 내각이고, 내각이 곧 집권당이라고 해도 과언이 아니다. 그러므로 집권당의 목표가 곧 내각의 국정 목표가 되고, 집권당의 정책이 곧 내각의 정책으로 연결되는 경우가 흔하다. 또한 내각제에서의 집권당은 언제든지 총리를 해임하고 내각을 교체할 수 있는 중대한 힘을 가진다. 왜냐하면 내각제하에서 의회는 내각 불신임권(총리 해임권)을 가지는데, 내각제는 보통 여대야소이므로[13], 해당 권한은 사실상 여당인 집권당이 갖는 것이나 마찬가지기 때문이다. 이상의 이유로 내각제는 대통령 중심제와 달리 특정인(총리)이 집권한 것임과 동시에 집권당이라는 정당 자체가 집권한 것이라고도 당당히(?) 말할 수 있다. 즉 내각제에서는 집권당의 "XX당이 집권했다", "XX당 정부"라는 표현이 전혀 어색하지 않다. 그 결과 내각제는 대통령 중심제에 비해 정당이 주체 및 중심이 되는 정치, 즉 정당정치에 보다 더 가깝다고 할 수 있는 것이다.

내각제는 대통령 중심제와 달리 승자독식구조가 아니다. 대통령 중심제는 선거의 승자가 (행정)권력을 독식하는 구조이지만, 내각제에서는 어느 한 정당이 과반 의석을 차지하지 않는 한, 승자독식은 불가능하고, 둘 이상의 정당들이 연립하여 집권(연정)하는게 사실상 필수이므로, 연정에 참여하는 정당의 숫자만큼 다양한 계층의 목소리가 국정에 대변될 수 있다. 가령 독일에서는 과거 사민당과 녹색당의 적-녹 연정이 있었는데, 이 경우 녹색당은 연정 덕에 군소정당임에도 불구하고 국정에 참여하여 녹색당 지지계층의 목소리를 국정에 대변할 수 있었다.

따라서 내각제는 다인종, 다문화, 다이념, 다종교 국가인 경우 더욱 빛을 발할 수 있다. 대통령 중심제의 경우 국가의 권력을 대통령 한 사람에게 몰아주기 때문에 대통령이 어떤 종교, 어떤 이념, 어떤 문화적 배경을 가졌는지, 어떤 인종인지에 따라 사회내 타 종교/문화/인종/이념 집단에게 매우 불리할 수 있다. 반면 내각제의 경우 권력이 의회에 분할되어 있으며, 연립정권이 설립되는 경우 더 다양한 집단의 이익이 반영될 수 있다. 이 때문에 서로 대립되는 종교가 많은 국가들인 레바논, 이스라엘, 이라크 등이 내각제를 채택하였다.

내각제는 대통령 중심제에 비해 정당들 간 극한대결보다는 상생과 협력의 정치가 이뤄질 가능성이 높다. 대통령 중심제에서는 대선에서의 1등이 모든 행정 권력을 가진다. 반면 2등 이하는 아무런 행정 권력을 갖지 못한다. 쉽게 말해 All or Nothing 게임이다. 따라서 대통령제하의 정당들에겐 대선에서 1등이 아니면 의미가 없고, 그 결과 정당들간에 다음 대선 때까지 '너 죽고, 나 살자'식의 극한 대결이 펼쳐지는게 보통이다. 특히 야당은 현 정부가 망하길 바라며, 사사건건 정략적인 국정 발목잡기를 하는 것이 보통이다. 반면 내각제에서는 어느 한 정당이 과반의석을 차지하지 않는 한, 승자독식은 일어나지 않는다. 보통은 비슷한 이념의 정당들끼리 연합하여 과반의석을 이룬 뒤, 공동 정부를 구성한다. 즉 연정이 일상화되어 있다. 이처럼 내각제에서는 선거에서 1등을 하지 못하여도 행정 권력을 가질 수 있기 때문에, 대통령제에서와 달리 정당들간에 "너 죽고, 나 살자"식의 극한대결은 펼쳐지지 않거나 대통령 중심제에 비해 덜한 편이다.

이처럼 내각제에서는 연정 등을 이유로 한 정당간 협력은 매우 일반적인 것이고, 심지어 장려되는 것이기 때문에 ,국가나 특정 정당이 정말 막장 사태에 돌입한 것이 아닌 이상 정치인들이나 정당들이 서로를 원수지간으로 만들 수 있는 폭언이나 폭행을 하는 모습은 거의 찾기 힘들다. 그렇기 때문에 정당간 건설적인 경쟁과 교류가 일어날 수 있고, 이는 민주주의를 더욱 성숙하게 만들어주는 역할을 한다.

내각제는 보통 과반 의석을 차지한 세력이 집권하므로, 대개는 여대야소일 수 밖에 없고, 따라서 야당의 국정 발목잡기는 어렵거나 불가능하고, 국민의 선택을 받은 집권 세력은 자신의 뜻을 제대로 마음껏 국정에 구현할 수 있다. 그런데 이를 다른 각도에서 보면, 내각제에서의 집권 세력은 국정에 실패했을 경우 "야당 탓이다.", "야당의 국정 발목잡기때문이다."등의 변명과 책임 회피를 할 수 없다는 얘기이기도 하다. 국정에 실패했을 경우 집권세력은 다음 총선에서 그 책임을 고스란히 져야 한다. 즉 내각제는 책임 소재를 분명히 할 수 있는 정치를 구현할 수 있다.

의원 내각제의 최대 장점 중 하나는 입법이 쉽고 빠르다는 것이다. 총리와 내각이 의회 다수당 또는 과반의 단일/연립정당에서 선출되었기 때문에 여당내 반발만 없다면 내각이 추진하는 법안은 자연스럽게 의회 통과도 보장받게 된다. 공약이나 당론으로 채택된 사항은 정말 신속하게 국회를 통과해 시행될 수 있다. 대통령 중심제에서는 국회 여당이 반드시 원내 과반이란 보장이 없기 때문에 여소야대의 경우 대통령이 추진하는 법안이나 정책을 통과시키기 매우 어려워진다. 또한 대통령 중심제에서 대통령이 반드시 정당의 실권자란 법이 없기 때문에 대통령이 소속정당의 눈치를 봐야하는 역상황이 오기도 한다. 의원 내각제의 총리의 경우 당대표가 맡는데다 당에 대한 실권을 잃는 순간 총리직도 잃는 것이 보통이기 때문에 행정부와 입법부간 갈등이 일어나기 힘든 구조다.

또한 내각제는 우리나라와 같은 대륙법 체제에서 더욱 빛을 발할 수 있다. 영미법하의 대통령제에서는 법원이 판례나 관습법 등의 불문법을 통해 대통령의 결정도 비교적 쉽게 뒤집을 수 있고, 성문법의 부족한 부분도 비교적 쉽게 보충할 수 있어서 대통령의 독단을 사법부가 적극적으로 견제할 수 있다. 반면 대륙법하의 대통령제에서 사법부는 입법부가 제정하는 성문법에 의존하며 구속되기 때문에 사법부가 대통령의 독단이나 독재를 견제하는데 한계가 있고, 탄핵을 해야 할 상황이나 기타 민주주의에 대한 긴급 상황이 닥쳤을 경우엔 결국 입법부가 나서서 복잡하고 시간이 오래 걸리는 초당적인 입법 절차를 거쳐야 한다. 그런데 만약 대륙법 체제의 국가가 내각제를 채택한다면, 총리가 신뢰를 잃을 경우 곧바로 연정 붕괴나 내각/의원 해산으로 실권을 잃기 때문에 복집한 입법적 절차를 거칠 필요도 없다.

4.2. 단점과 그 대책[편집]

군소정당이 난립하는 나라에서의 의원 내각제는 내각이 약해지고 정국이 불안정하다. 예를 들어 A당이 99석 가운데 48석을 차지하여 제1당이 되었는데, 단독으로 내각을 구성할 수가 없어 4석을 차지한 B당 앞에서 쩔쩔 매는 웃지 못할 상황이 벌어질 수 있다. B당을 위시한 나머지 당의 대연합이 결성될 경우 되려 A당이 역관광당할 가능성도 배제할 수 없다. 이는 바이마르 공화국 때 전세계가 목격한 바 있다.[14] 또한 의회에 군소정당이 난립한 경우 내각이 출범하려면 연정이 사실상 필수적인데[15] 연정에 대한 합의가 잘 이루어지지 않으면 무정부 상태가 일어날 수도 있다. 극단적 사례로 벨기에의 경우 541일동안 연정 합의가 안 이루어져 무정부 상태였던 적이 있다.

이 때문에 의원 내각제를 시행하는 나라들은 군소정당의 난립을 막기 위해 총선에서의 득표율 제한 등을 두고 있다. 나치로 혹독한 반성을 한 독일도 비례대표 투표에서 5% 제한선을 두어 총선에서 전국 득표율 5%를 넘지 않으면 원내진입에 막힌다.[16] 여기에, 그 군소정당이 극우, 극좌같은 위험한 사상을 가진 정당이라면 더욱 정국 불안이 가속화된다. 때문에 상당수의 내각제 국가는 군소정당이나 극우, 극좌에 휘둘리지 않기 위해 연립정부를 구성하는 경우가 꽤 잦다. 독일은 여기에 더해 헌법수호청을 설립하고 헌법과 민주주의, 국민의 안위를 위태롭게 하는 극좌나 극우, 종교적 극단주의자들을 견제하고, 헌법재판소에 헌법해산심판을 요청할 수 있다.

의원 내각제에선 유권자가 총리를 직접 선출하는게 아니며 총리 후보 또한 자기 지역구나 비례대표로 일반 국회의원에 선출되어야 한다. 이는 즉 총리가 전국적으로 지지를 받고 있어도 다음 총선의 자기 지역구에서 재선되지 못하면 더 이상 총리를 할 수 없음을 의미한다. 다만 이것을 100% 단점이라고는 할 수 없는 것이, 자기 지역구에서조차 신임받지 못한 사람이 한 나라의 총리가 될 자격이 있는지에 대한 지적도 있거니와, 총리가 물갈이됨으로써 또 새로운 인물을 발굴할 수 있기 때문이다. 그래도 비례대표제가 있다면 당 대표는 그냥 안정적으로 비례대표 1번을 받아 총리가 될 수도 있고, 몇몇 나라에선 현 총리의 지역구에는 관례적으로 야당이 후보를 내지 않기도 한다.

내각제에서는 대통령 중심제와 달리 사실상[17] 항상 여대야소이기 때문에 정부 · 여당에 대한 야당의 견제가 상대적으로 어렵다는 단점이 있다. 물론 이는 야당에 의한 악의적 국정 발목잡기도 어렵다는 장점으로 작용하기도 한다. 이처럼 내각제에서는 여당이 행정부 뿐 아니라 사실상 입법부도 장악하고 있어 강력한 권한을 갖는데 반해, 야당의 권한은 상대적으로 약한데, 이로 인해 발생할 수 있는 문제를 막기 위해 민주주의가 성숙한 나라에서는 아래와 같은 헌법적/선거법적 장치를 마련해두고 있다.

가령 북유럽 국가들의 경우 국가원수(군주 또는 대통령)가 의회 견제력도 어느 정도 가지고 있으며, 입법부의 수장인 국회의장이 총리보다도 서열이 높다. 게다가 의회 해산권을 국가원수 또는 국회의장에게 주기도 한다. 그리고선거에 있어서 비례대표제를 적극적으로 활용하여 원내 다양성이 유지할 수도 있도록 하고, 그 결과 특정 정당이 혼자서 과반의석을 차지하기 어렵게 함으로써 특정 일당에 의한 행정권과 입법권 장악은 가급적 벌어지기 힘들게 하고 있다. 또한 독일의 경우, 상-하원 선출 방식이 분리된 양원제를 운영함으로써 상원이 하원을 견제할 수 있게 하고 있다.[18] 아울러 사법부가 행정 재판이나 헌법 재판 등에 있어 사법 적극주의를 채택하여[19] 정부에 대한 견제를 보다 적극적으로 하고 있다. 한편 이러한 사법부에 의한 행정부 견제가 잘 이루어지려면 '사법부의 행정부로부터의 독립'이 중요한데, 이는 내각제가 대통령 중심제보다 우월하다. 왜냐하면 대부분의 현대 국가에서 사법부 수장은 국가원수가 임명하는데, 대통령 중심제에서는 국가원수인 대통령이 행정부 수반을 겸하고 있으므로, 국가원수가 사법부 수장을 임명한다고 해도, 그것은 사실상 행정부 수반이 사법부 수장을 임명하는 것이나 다름 없기 때문이다. 따라서 대통령 중심제에서는 행정부 수반이 자신과 가까운 사람, 또는 자신의 말을 잘 들을 사람을 사법부 수장에 앉힐 가능성이 있고, 그 결과 사법부를 자기 편, 즉 행정부 편으로 만들 소지가 있다. 반면 내각제에서는 국가원수(군주 또는 대통령)와 행정부 수반(총리)이 분리되어 있으므로, 대통령 중심제와 달리 행정부 수반에 의한 사법수 수장 임명은 벌어지지 않는다. 따라서 내각제에서는 대통령 중심제에 비해 행정부와 사법부의 친밀도가 상대적으로 적을 수 밖에 없고, 사법부의 행정부로부터의 독립이 상대적으로 우월한 것이다.

5. 대표적 사례[편집]

5.1. 영국[편집]

영국은 의원내각제를 탄생시킨 종주국이라고 할 수 있다. 영국에서는 관습법적으로 하원 의원(House of Commons) 가운데서 총선에서 하원의 원내 1당을 획득한 정당의 당수를 국왕이 총리로 임명한다. 당수는 관습법적으로 하원의원이어야 할 필요가 있다. 어차피 상원 의원(House of Lords)은 귀족 중심의 명예직이다. 이때 원내 신임투표는 필요하지 않다.

총선을 통해 하원이 구성되면 하원 내에서 다수당의 대표가 총리를 맡고, 총리는 내각을 구성하게 된다. 내각의 장관들은 국회의원의 겸직이 가능하다.

권력의 집중으로 인한 횡포를 막기 위해, 의회에는 내각 불신임권이 있다. 불신임권이 통과되면 총리와 장관은 전원 동반사퇴해야 한다. 반대로 총리가 의회를 해산할 수도 있다.[20] 정확히는 총리에게 직접적인 권한이 있는 것은 아니고, 국왕에게 의회 해산권이 있지만 실질적으로는 총리가 의회 해산을 요청하면 국왕은 그에 동의하는 형태로 이루어진다. 의회가 해산되면 새로 총선을 해서 의회를 다시 구성한다.

5.2. 일본[편집]

일본에서는 국회의원 가운데 총리를 지명하는 선거를 실시한다. 일반적으로 중의원 총선거가 끝나고, 중의원 국회의원 가운데 총리 지명 선거를 실시한다. 이론적으로는 참의원 의원도 가능하지만, 관습적으로 입후보하지 않는다.

중의원과 참의원에서 각각 선거를 통하여 총리를 지명하며, 양원에서 지명한 후보자가 동일인일 경우 그 의원이 최종 총리 후보가 된다. 후보자의 의결이 다를 경우에는 양원협의회를 구성하여 의견의 일치를 본다. 여기서 합의가 되지 않을 경우 중의원 의결에서 과반수를 얻은 후보가 최종 총리 후보가 된다. 그러면 '형식상'으로 덴노가 이 총리 후보를 총리로 임명한다.

그리고 총리가 국회의원 가운데 내각을 구성한다. 즉, 일본에서는 국회의원이 행정부의 내각을 겸직한다.

다만 이쪽은 제 2차 세계대전 이후 GHQ가 바꾼 것이라 영국의 내각책임제와는 형성 과정이 다르다.

5.3. 독일[편집]

독일의 국가 원수는 연방 대통령이고, 행정부 수반은 연방 총리다.

연방대통령은 연방 총회에서 선출된다. 연방총회는 대통령 선출만을 담당한다. 연방대통령은 국가원수로서의 각종 권한을 가지는데, 구체적으로 보면 외국과의 조약체결권, 외교사절의 파견 및 접수권, 법령의 서명 및 관보를 통한 공포권, 연방하원에 대한 총리후보 추천 및 연방하원에 의해 총리로 선출된 자에 대한 임명권, 연방총리의 제청에 따른 연방각료 임면권, 연방판사, 연방공무원, 군장교 및 하사관의 임면권, 사면권, 연방총리의 제청에 따른 연방하원 해산권 등이 있다.

독일 연방 총리는 연방 의회(하원) 과반수의 찬성에 의하여 선출되어 내각을 조직한다. 엄밀히 말하면 총선이 끝나면 원내 1당의 당수(당대표)를 독일 대통령이 총리 후보로 지명하고 하원의회에서 신임투표를 해서 총리가 되는 형식적으로 긴 과정을 거친다. 연방의회에서 선출되는 대통령은 실권은 없는 형식상의 국가원수에 불과하기 때문에 사실상 총선결과가 TV에서 나오는 순간 다음 총리는 누구다!가 딱 나오는 편이다.

독일식 의원 내각제의 특징은 건설적 불신임 제도[21]다. 이 제도는 총리의 공백, 더 정확히 말하면 정부의 공백을 막기 위한 제도다. 내각제의 가장 큰 단점이라면 단독 과반의석을 차지하는 정당이 없어 연립정권으로 가야할 경우 정국이 불안할 수 있다는 점이다, 즉 연립정당들 간에 이견이 불거지면 특정 정파가 연립 여당에서 이탈하고, 야당들은 불신임안을 내서 정권이 물러나게 되거나, 혹은 여기에 맞서서 총리가 의회해산을 시전하여 정권의 수명이 고작 몇 달에 그치기도 하고, 시도때도 없이 총선을 치르기도 한다[22]. 가장 최악의 경우는, 기존 정권은 무너졌는데 정파간 대립으로 새 내각을 구성하지 못하는 권력공백기가 장기간 지속되는 경우이다.[23] 독일에서도 과거 바이마르 공화국 시절[24]이런 경우가 자주 있었던 바, 이후 독일은 헌법을 개정하여 의회의 불신임권과 내각의 의회해산권을 엄격하게 제한하게 되었던 것이다. 즉 내각 불신임권의 경우 의회에서 의원 과반수의 찬성으로 차기 총리를 선출하고 내각을 구성한 다음에야 내각불신임결의안을 제출할 수 있도록 만들었는데, 이것이 바로 '건설적 불신임 제도'이다. 즉, 대안 없이 내각을 불신임하지 말라는 것.

이 제도에 따라 현재 독일의 총리는 설령 교체 요구가 있더라도 의회에서 확실한 대안을 찾지 못하는 이상 안정적으로 국정을 운영할 수 있다. 실제로 2차대전 이후 현재까지 내각 불신임에 의해 정권이 교체된 경우는 1982년 딱 한 번뿐이다.[25] 대통령의 의회해산권이 규정되어 있지만, 발동된 적은 없다. 전반적으로 독일식 내각제는 총리가 의회에 비해 다소 우위에 있는 형태이다.

이 제도의 원인은 독일사람의 국민성과 역사적 특수성에서 비롯된다. 독일인은 변화나 개혁보다는 안정성과 실용성 등을 중시하는 문화가 깔려 있어 정권이 쉽게 교체되는 것을 좋아하지 않는다. 현 앙겔라 메르켈 총리가 장기집권하는 것도 이런 이유가 포함된다고 볼 수 있다. 또한 아돌프 히틀러라는 역사상 최대의 과오가 있다 보니 독재를 유발할 수 있는 여지를 남겨놓지 않으려 한다. 그래서 영국식 의원 내각제와는 사뭇 다른 형태를 취하는 것.

그리고 독일은 지방정부의 형태 역시 내각 책임제이다.[26] 따라서 지방의회선거에서 과반의석을 차지한 정당 혹은 정당 연합이 지방정부의 정권을 담당하게 된다. 즉 지방의회가 지방정부의 행정을 담당할 주지사를 선출하고, 주지사는 지방의회에 대해 책임을 진다. 그리고 독일은 지방의회선거 역시 이른바 독일식 비례대표제(연동형 비례대표제)를 채택하고 있으므로, 어느 한 정당이 50%이상의 의석을 독식하는건 사실상 어렵고, 따라서 지방정부에서도 연정이 자주 등장한다.[27]

5.4. 스웨덴[편집]

스웨덴의 국가 원수는 국왕이고, 행정부 수반은 총리다.

스웨덴은 의회에서 내각의 수장인 총리를 선출하고, 총리 및 내각은 의회에 대해 국정의 책임을 진다. 즉 의회는 내각 불신임권을 가진다. 한편 스웨덴의 총선은 오직 비례대표 선거만으로 치뤄지므로, 다양한 계층을 대변하는 여러 정당이 의회에 쉽게 진출할 수 있다. [28] 그 결과 어느 한 정당이 과반의석을 차지하기는 쉽지 않다. 따라서 보통은 이념이 비슷한 여러 정당이 연립하여 과반 의석을 이루고, 그 연립 정당들 중에서 총리를 배출한다. 즉 연립정권이 이뤄지는게 보통이다.

앞서 설명했듯이 스웨덴의 의회는 오직 비례대표 의원들만으로 구성된다(완전 비례대표제). 즉 스웨덴 국민들은 총선에서 사람이 아니라 지지하는 정당에 대해서만 투표한다. 그리고 각 정당은 득표율에 비례해서 의석을 할당받는다. 따라서 스웨덴 의회의 정당별 의석 비율은 각 정당의 득표율과 일치한다.[29] 스웨덴 의회가 비례대표 의원들만으로 구성된다고해서, 스웨덴 의원들에게 지역구 개념이 없는 것은 아니다. 즉 스웨덴은 전국을 몇개의 권역으로 나눈 뒤, 권역별로 비례대표 선거를 치른다. 즉 스웨덴의 A주 선거에서 40%의 득표율을 기록한 정당에게는 A주에 할당된 의석 중 40%를 분배해주는 방식이다. 따라서 스웨덴 의원들은 A주 비례대표 의원, B주 비례대표 의원 식으로 출신 권역별로 구분가능하고, 이에 따라 스웨덴 의원들에게도 (약하나마) 지역구 개념이 존재한다. 한편 스웨덴 의회는 비례대표 의원들만 존재하므로 보궐선거도 존재하지 않는다. 사고나 사퇴 등으로 결원이 생기면 해당 의원의 소속 정당의 비례대표 명단 중 후순위자가 그 자리를 물려받으면 되기 때문이다. 스웨덴 정당들의 비례대표 후보자 명단과 순번 결정 방식은 개방형과 고정명부형 중 후자인데[30], 상향식의 민주적이고 투명한 방법으로 이뤄진다. 즉 당원들에 의한 선거로 비례대표 명단 및 순번이 결정된다.

한편 스웨덴은 지방정부 형태도 내각제다. 따라서 시장 등 지방자치단체장 선거를 따로 치르지 않고, 지방의회 선거만을 치른다. 그리고 지방의회에서 시장을 선출한다. 보통은 지방의회의 과반 의석을 차지한 정당의 의원 중에서 (만약 과반을 차지한 정당이 없으면 여러 정당이 연립하여 과반 의석을 이룬뒤, 그 연립 정당 소속 의원들 중에서) 시장이 나온다.

6. 한국의 내각제 담론[편집]

6.1. 헌법 변천사 속의 내각제 담론[편집]

한국 헌법이 대통령 중심제에 내각제적 요소가 있는 헌법을 굴리고 있다는 표현을 들어봤을 것이다. 이렇게 된 이유는 애초에 헌법을 제정한 제헌 국회의원 상당수가 내각제를 지지하였기 때문이다. 한국민주당 같은 우파는 물론, 당시 무소속으로 선거에 참여해서 제헌의회의 다수를 점하고 있던 중도파와 비이승만계 우파들도 내각제를 선호하였다. 이 때문에 헌법 제정작업을 맡은 유진오는 국가원수의 지위와 권한은 대통령이 가지며, 행정부 수반으로서의 지위와 권한은 국회가 선출하는 총리가 담당하는 전형적인 내각제 헌법 초안을 국회에 제출하였다.이 법안은 대통령 역시 국회에서 선출하고, 국회는 민의원과 참의원으로 구성되는 양원제로 구성하도록 규정하고 있었다. 현행 독일식 내각제가 딱 이런 형태이다.

그러나 의회 선출이든 국민 직접 선거든 초대 대통령은 이승만이 확실시된 상황에서[31] 대통령이 국가 원수로서의 지위와 권한만 갖는 헌법 초안에 이승만이 동의할 리가 없었다. 여기에 이승만이 40년 넘게 미국에 머무르면서 미국식 대통령제에 익숙한 것도 하나의 이유였다. 미군정도 자신들에게 익숙한 대통령제를 선호했다. 그러나 미국은 대통령제를 선호했다 정도이지, 무조건 대통령제로 가야 한다는 식으로 압력을 가하지는 않았다.[32]

이승만이 강한 불만을 표출하면서 헌법제정위원들을 압박한 결과, 기존 내각제 헌법에 대통령 중심제의 요소를 가미한 절충안이 채택되었다. 국무총리 이하 내각은 그대로 두고, 대신 상징적인 국가원수인 대통령이 행정부 수반으로서의 지위까지 가지고서 국무총리 이하 내각을 지휘하는 형태가 된 것.

그 후 제1공화국에서 국무총리제가 폐지되면서 미국식 대통령 중심제에 가까워지기도 하고, 제2공화국에서 완전한 의원 내각제를 채택하기도 했지만, 제3공화국 이래로는 그와 같은 형태가 계속 유지되어 오고 있다. 구체적으로 보면, 대통령과 함께 선출되는 부통령 대신 대통령이 지명 및 임명하는 국무총리가 있고, 국회의원이 국무총리을 비롯한 국무위원을 겸직할 수 있고[33], 행정부에 법률안 제출권이 있다. 거꾸로 국회는 국무총리의 임명에 동의권을 행사하고, 국정감사청문회[34]가 가능하며, 국무총리 및 국무위원의 해임을 대통령에게 건의할 수 있다.[35]

6.2. 박근혜 게이트 이후의 내각제 담론[편집]

2016년에 박근혜 게이트가 터졌고, 이로 인해 현직 대통령이 탄핵되는 초유의 사태가 발생했다. 이 때문에 대통령 1인에게 권력이 집중되고[36], (박근혜 전 대통령의 법 위반과는 별개로) 이렇게도 무능한[37] 대통령이 4년 반 가까이 자리를 지킬 수 있게 해준 대통령 중심제에 대해 부정적 시각을 갖는 여론이 확산되었다. 한국은 짧은 헌정사임에도 불구하고 무수히 많은 대통령들이 비극적 말로를 맞이한 이례적인 경험을 하며 대통령 중심제의 단점을 축약적으로 맛본 셈이니, 이런 생각을 갖는 것도 어쩌면 당연하다고 할 것이다. 그래서 이참에 대통령 중심제를 다른 정부 형태(내각제 또는 이원집정부제 등)로 바꾸자는 개헌론이 뜨겁게 제기되었다. 반면 이에 대해 현재의 헌법을 일부 수정은 하더라도[38] 대통령 중심제라는 틀 자체는 유지하자는 사람들도 많아, 개헌론은 크게 봐서 대통령 중심제를 유지하자는 측과 다른 정부 형태로 바꾸자는 측으로 대별되는 상태다.

이러한 와중에 박근혜 전 대통령의 탄핵으로 19대 대선이 조기에 치러졌고, 정부 형태 개헌론은 19대 대선의 주요 이슈 중의 한가지였다. 2017년 현재 원내 주요 정당 중에선 더불어민주당만이 대통령 중심제를 유지하는 개헌 구도를 소극적으로나마 제시하고 있고, 그 외에는 대통령제를 수정하거나 폐기하는 방향을 주장하고 있다. 이 중 이 문서의 주제인 내각제와 관련하여 내각제로의 개헌론과 연관된 주요 세부 이슈 및 19대 대선 후보 등 현 유력 정치인들이 내각제를 어떻게 평가하고 있는지를 정리하면 아래와 같다.

6.2.1. 주요 세부 이슈[편집]

6.2.1.1. 제왕적 대통령의 극복[편집]

의원 내각제에 찬성하는 사람들은 한국 대통령제의 제왕적 대통령 문제를 극복하는 차원에서 의원 내각제를 긍정한다. 한국에서는 대통령을 필두로 행정부가 정책을 제안하면 여당이 무조건적으로 따르는 일이 일반적이다. 설사 대통령의 임기중 민심이 대통령을 떠나서 여소야대 정국이 일어난다 해도 수권 정당은 변하지 않으므로 정국이 대통령과 야당의 기싸움이 되어 소모적으로 변질되거나 레임덕 현상으로 이어질 위험이 크다. 민의가 정치계에 어느 정도 영향력을 가지려면 지속적인 의견 수렴이 이루어져야 하는데 현행 헌법의 경우 대통령 한 사람의 성향에 따라 이것이 좌지우지된다. 그리고 그 대통령을 불신임하는 유일한 방법이 탄핵이고, 또한 대통령이 버티기에 들어가 상당히 많은 시간 국정에 공백이 생기는 소모적인 현상이 발생한다. 박근혜 정권 말기에 들어서면서 제왕적 대통령제가 일으키는 부작용이 하나씩 드러나고 그것이 국정에 치명적인 영향을 미치는 사태가 일어나면서 대통령의 권력이 헌법상으로 분산되어야 한다는 의견이 국회의원들 사이에서 일고 있다.

6.2.1.2. 의회 민주주의와 국회의원 선거제도 문제[편집]

한국은 국회에 대한 국민들의 신뢰도가 너무나 낮고, 국회가 사회에 기여하고 있다고 국민들이 느끼는 기여도 역시 바닥 수준이다.# 의정활동에 필요한 지원 역시 특혜로 보고 폐지해야 한다는 여론이 강하다. 국회의원에 대한 뿌리깊은 반감이 강하기 때문인지 일각에선 의원 내각제에 대해 "국회의원 니들이 다 해먹으려고?"라는 심리적 저항을 강하게 나타내기도 한다. 이들은 이원집정부제에 대해서도 같은 이유로 싫어한다.

다만 대통령 중심제 국가라고 해서 대통령이 어디 하늘에서 뚝하고 떨어지는 건 아니다. 대통령 중심제 국가에서도 대개 전현직 국회의원들 중에서 대통령이 나오는게 보통이다. 가령 우리나라의 지난 19대 대선만 보더라도 5명의 유력 후보들 모두 전현직 국회의원들이었고, 역대 대통령들 상당수는 국회의원 출신이었다.[39] 결국 현실 정치에서는 대통령 중심제건, 내각제건 국회의원들은 행정부 수반을 포함한 내각 인사들의 주요 공급원(?)으로 기능하며, 따라서 국회의원들의 신뢰도와 질적 향상은 어느 정부 형태에서나 중요하다. 또한 국회의원에 대한 낮은 신뢰도는 국회의원 개인의 자질뿐만 아니라 역사적으로 대통령의 권한이 강해 국회 차원에서 할 수 있는 일이 별로 없었기 때문이라고도 할 수 있다.

그리고 현재처럼 사표가 극대화되는 소선거구제를 독일식 비례대표제[40] 등으로 바꾸어, 민의가 충분히 반영되고, 그리고 민심 그대로가 의석비율에 반영되는 의회가 구성되면, 의회가 유권자들의 신뢰를 얻을 수 있게 된다는 의견도 있다. 세계적으로도 비례대표제를 충분히 활용한 국가들에선 의회에 대한 신뢰도가 높은 편이다. 스웨덴, 네덜란드가 대표적인데, 이들 국가는 비례대표선거만으로 총선을 치른다.(완전 비례대표제) 이들 나라 외에도 유럽의 여러 국가에서는 완전 비례대표제[41] 또는 독일식 비례대표제(연동형 비례대표제)를 통해서 민심이 있는 그대로 의석에 반영할 수 있도록 하고 있다.

그러나 완전 비례대표제나 연동형 비례대표제를 도입할 경우 비례대표 의원수가 현재보다 늘어나게 되는데, 한국은 과거 전국구 공천과정에서의 비리 경험으로 인해 아직 비례대표 공천에 대한 신뢰가 매우 낮은 편이고(다만 이 문제는 비례대표제를 먼저 실시한 서구에서 먼저 겪었던 것이고, 그에 대한 해결책도 서구 정치제도에 제시되어 있다. 즉 현재의 폐쇄형(고정명부식) 비례대표제를 네덜란드 등처럼 개방형 비례대표제 - 즉 유권자가 비례대표 순번까지도 결정하는 제도 -로 바꿈으로써 해결할 수 있다.), 소선거구제는 거대 양당(현재는 더불어민주당과 자유한국당)에 유리하므로(뒤베르제의 법칙), 기존 거대 양당이 현행 선거제도에서 누리는 기득권을 포기하고 독일식 선거제도를 도입할지는 의문이다. 지난 2016년 총선을 앞두고도 선관위에서 독일식 선거제도 도입을 국회에 권유했고, 당시 새누리당이 반대하여 도입이 무산된 적 있다. 또한 예를 들어 정용기 자유한국당 원내 수석 대변인은 시사 라디오 프로그램[42]에 출연하여 다른 당 의원들과 토론하다가, 독일식 선거제도 도입 얘기만 거론되면 "자유한국당이 손해볼 가능성이 크다"며, "정치는 현실이라는 점을 간과할 수 없다."는 점을 말한 바 있다. 이처럼 기존 거대 양당이 양보하지 않는 한 독일식 선거제도 도입은 쉽지 않는 일이다.[43] [44]

6.2.1.3. 현행 헌법의 정치사적 의의 관련[편집]

내각제 개헌론에 대해 반대하는 이들은 유신 헌법으로 인해 강제로 대통령 직선제를 뺏기고 나서 제5공화국까지 지속될때까지 국민이 저항하여 6.10 민주화 운동을 통해 1987년 '대통령 직선제를 쟁취했다'는 점을 강조한다.

이에 대해 5공 말기 민주화 운동의 의의는 민권 신장과 시민의 정치적 참여권을 쟁취하는 것이었으며, 단순히 '대통령 직선제를 채택하느냐 마느냐' 에 따라서 그 정신이 퇴색된다고 할 수 없다는 반대 의견이 있다. 민권 신장과 같은 추상적인 거대담론은 정치에 무지하거나 무관심한 대중의 지지를 이끌어 내기 어렵고, 따라서 민주화 운동가들은 비교적 많은 국민들의 호응을 끌어낼 수 있는 대통령 직선제를 87년 민주화 투쟁의 핵심 주제로 삼았는데, 그 결과 마치 대통령 직선제가 민주주의의 전부인 것 처럼 잘못 인식되는 결과를 낳았다는 것이다. 그리고 대통령 직선제와 내각제는 어디까지나 시민의 기본적 권리 및 참여가 보장되는 이상사회를 만들기 위한 도구일 뿐이지, 어느 것도 그 자체가 목표일 수는 없다고 말한다.

참고로 대한민국은 공화제이기 때문에 내각제가 도입되더라도 대통령은 여전히 존재하게 된다. 대통령 중심제에서 대통령이 가지는 두 가지 지위, 즉 국가원수로서의 지위[45]와 행정부의 수반으로서의 지위 중 후자는 총리가 맡게 되지만, 국가 원수로서의 대통령은 계속해서 존재하는 것이다. 따라서 내각제가 도입되더라도 우리나라는 공화제이기 때문에 국가원수로서의 대통령을 선출해야 하며, 만약 대통령 직선제가 역사적 이유로 매우 중요하다면, 의원 내각제인 오스트리아처럼 대통령은 계속해서 직선제로 뽑는 방법이 제시될 수 있다.

한국에서 행정부 수반에 대한 직선제가 가지는 고유의 정치사적인 의미는 별론으로 하더라도, 다른 한편으로 국회에서 행정부 수반을 선출하는 내각제의 방식이 한국의 정치 수준에서 과연 적합하겠냐는 의문을 피력하는 견해도 있다. 내각제에서는 국회와 정당의 민주성이 중요한데, 상대적으로 국민들과 평당원들의 정당 내부 참여와 비판 피드백이 성숙되지 않은 한국의 정치 문화에서는 오히려 일본처럼 밀실 정치에 의한 야합과 패거리 등이 벌어질 가능성이 높다는 것.

그런데 형식적으로 보면 내각제에선 행정수반에 대한 직접 선거가 없긴 하지만, 실질적으론 총선이 그 역할을 상당 부분 담당하고 있다는 것이 정치학자들의 일반적 분석이다. 내각제 국가에서는 총선기간에 각 정당들이 총리 후보자를 포함한 예비 내각(Shadow cabinet)을 발표한다.[46] 즉 "우리 당이 집권하면, 이런 사람들로 내각을 꾸리겠다."고 미리 발표하고, 선거 운동을 하는 것이다. 그리고 내각제 국가에서의 총선은 마치 대통령제의 대선처럼 사실상 각 정당들이 내세운 총리 후보들 간의 총리 선거인 듯한 양상으로 전개된다. 가령 2017년 영국 총선의 경우, 보수당에서 발표한 예비 내각의 총리 후보였던 테리사 메이와 노동당에서 발표한 예비 내각의 총리 후보였던 제레미 코빈이 맞붙은 총리 선거나 다름 없었다. 즉 내각제에서 유권자들은 총선에서 투표할 때, 자기 지역구 출마자의 면면을 보기도 하지만, 각 정당들이 발표한 예비 내각의 총리 후보자 면면 역시 중요하게 여기고, 이에 영향을 많이 받는다. 그래서 내각제에서의 총선은 행정수반에 대한 직접 선거로서의 성격 역시 상당히 갖는 것이다.

또한 내각제 국가들 중 스웨덴, 네덜란드처럼 지역구 선거가 없고, 오직 지지하는 정당에 대한 투표(이하 '정당투표'라 칭함)만 하는 곳의 총선은, 사실상 각 정당들이 발표한 예비 내각(총리 후보자 포함)이 총선의 후보가 되고, 그 중 가장 마음에 드는 내각 1팀을 유권자들이 뽑는 직접 선거나 다름없다. 그리고 독일처럼 정당투표와 지역구 선거를 병행하지만 연동형 비례대표제를 통해 각 정당이 결국엔 정당투표에서 얻은 지지율만큼 의석을 갖게 하는 곳에서의 정당투표[47]도 사실상 각 정당들이 발표한 예비내각들 중 마음에 드는 1팀을 뽑는 직접 선거나 다름없다. 즉 직선제 대통령제가 행정부 수반 1명만을 직접 선거로 고르는 제도라면, 내각제는 (만약 정당투표가 존재하고[48], 각 정당이 정당투표에서 얻은 득표율만큼 의석을 갖는 선거제도를 갖추고 있다면) 내각을 담당할 팀(총리 포함)을 직접 선거로 고르는 제도가 되는셈이다. 즉 본질적으로 직접 선거라는 점은 같고, 다만 유권자가 고르는 대상이 개인이냐(대통령제) 팀이냐(내각제)의 차이만 있게 되는 것이다. 바로 이 점 때문에 '내각제 도입을 위해서는 정당이 지지율만큼 의석을 갖게 되는 선거제도가 필수 전제조건'이라는 얘기가 나오는 것이다.

한편 밀실 정치나 계파 정치 우려에 대한 대책으로 <각 당이 총선 전에 실시하는 총리 후보자 선출을 위한 당내 경선> 및 <총리 사퇴시 실시하는 후임 총리 선출을 위한 집권당의 당내 경선>에 당원에 의한 상향식 선거나 오픈 프라이머리 등을 통한 국민참여를 법제화하는 방법이 제시되곤 한다. 가령 대한민국의 18대 대선에서 민주통합당, 19대 대선에서 더불어민주당은 국민참여경선을 통해 후보를 선출하였는데, 이러한 방식으로 정당이 총리 후보자나 후임 총리를 선출하도록 법제화한다는 것이다.

6.2.2. 현 유력 정치인들의 내각제에 대한 평가[편집]

6.2.2.1. 문재인 대통령[편집]

2017년 현재의 개헌 정국에서 현직 대통령인 문재인의 입장은 대통령 4년 중임제로의 개헌이다.

그러나 문 대통령은 '대통령제보다 내각제가 훨씬 좋은 제도'라며 '지금 당장의 개헌에선 대통령 4년 중임제를 주장하지만, 장기적 관점에서는 내각제가 바람직하다'는 생각을 수차례 밝혀왔다. 그리고 내각제 도입의 전제조건으로 선거제도 개혁(연동형 비례대표제, 즉 이른바 독일식 비례대표제 도입) 등을 제시하며, 전제조건이 이뤄지면 4년 중임제를 고집할 생각이 없다고도 말했다. (아래 기사 참조)
  • 문 의원은 "권위주의적 행태, '제왕적 대통령' 뿐만 아니라 대통령 주변을 둘러싼 권력형 비리가 끊임없이 생긴다"고 현재의 제도를 비판하고 그 대안으로 내각제를 제시했다.

    문 의원은 "정권교체 시기에 개헌을 논의하는 것은 여러모로 바람직하지 못하다"면서도 "앞으로 개헌을 연구해야 한다는 전제 하에 말한다면, 대통령제보다는 내각책임제가 훨씬 좋은 제도다. 세계적 대세로 보더라도 민주주의가 발전된 대부분 나라들이 내각책임제를 하고 있다"고 말했다.

    문 의원은 "대통령제를 해서 성공한 나라는 미국 정도"라며 "미국도 연방제라는, 연방에 권한이 분산됐다는 토대 위에 성공하고 있기 때문에 우리와 환경이 다르다"고 말했다. 그러면서 "대통령제를 유지한다면 5년 단임제보다는 4년 중임제가 훨씬 낫다. (또) 대통령에게 집중된 권한 중 상당 부분을 총리나 각부 장관에게 분산하는 분권형이 필요하다"고 했다. 기사 전문
  • 문 전 대표의 대담에세이집 '대한민국이 묻는다'에서 문 전 대표는 개헌과 관련해 "개인적으로는 내각제가 더 나은 제도라고 본다"고 밝혔다.

    문 전 대표는 "개헌 논의에 내각책임제도 포함되나. 아니면 내각제는 통일 이후 실시하는 게 바람직한가"라는 질문에는 "내각제에 대해 선을 그을 필요는 없다.다 검토해야 한다"고 말했다.

    문 전 대표는 다만 "내각제가 이론적으로는 우수하다고해도 지금 우리 현실에 맞는지 구체적으로살펴봐야 한다"면서 "우리는 대통령제에 맞는 정부 구조가 형성돼 있어 내각제로 바꾸는 게 좋을지,내각제가 우리 현실에 나은지 충분히 논의해야 한다"고 했다.

    이어 "제헌 헌법 때도 내각제로 헌법 기초를 만들었는데 당시 이승만 대통령의 욕심 때문에 대통령제가 되면서 책임총리제 같은 일부 내각제 요소만 살려놓은 방식이 됐다"면서 "권력의 균형과 집중이라는 면에서 내각제가 낫다"고 강조했다.

    내각제를 불안한 제도로 바라보는 인식에 대해선 "독일이나 영국을 보면 정부가 오래가지 않느냐"면서 "내각제도 충분히 안정성을 부여할 수 있다"고 했다. 기사 전문
    문 대통령은 5월19일 5당 원내대표 회담에서 “권력분산형으로 가더라도 대통령제 체제를 유지하는 것이 낫다고 생각해왔으나 만약 선거구제 개편 등이 같이 논의된다면 다른 정부 형태, 다른 권력 구조도 선택할 수 있지 않을까 생각한다”고 말했다. 문 대통령은 지난 1월17일 에세이집 <대한민국이 묻는다> 출판기념 기자간담회에서도 비슷한 얘기를 했다. “개인적으로 내각제를 더 좋은 제도로 본다. 내각제로 가려면, 첫째 지역 구도가 해소돼야 하고 이를 위한 선거제도가 도입돼야 한다. 예를 들어 대구·경북 지역에서 30%의 야당 지지가 있다면 30석의 의석을 낼 수 있는 선거제도가 필요하다”고 말했다. 연동형 비례대표제도 도입의 필요성을 설명한 것이다. 기사 전문

6.2.2.2. 기타[편집]

  • 심상정 전 정의당 대표
    나무파일:simarticle.jpg

    심상정 의원은 19대 대선을 앞두고 한 기자회견에서, 기본적으로 내각제를 더 바람직한 제도라고 생각하지만, 내각제를 도입하기 위해서는 선거제도 개혁(연동형 비례대표제 도입)과 정당제도 개혁 등이 선행되어야 한다는 생각을 밝힌 바 있다.기자회견문 전문
  • 유승민 의원
    유승민 의원은 19대 대선을 3달 앞두고 열린 관훈토론회에서 "오래 전부터 우리나라가 통일되고 선진국 수준의 경제로 갈 때까지는 4년 중임제가 좋다고 생각했다. 또 그런 조건이 충족된 다음부터는 유럽의 많은 나라처럼 순수내각제로 가는 게 옳다고 본다."고 말한 바 있다. 인터뷰 전문
  • 박상기 법무부 장관
    문재인 정부의 박상기 법무부 장관은 내각제에 대해 긍정적으로 평가한다. 그는 박근혜 게이트가 터진 후 촛불시위가 한창이던 2016년 12월 8일, <시사in>에 기고한 칼럼에서 "국회의원 선거제도를 개편하고, 내각제로 개헌하자"고 주장하였다.

    박 장관은 대통령중심제에 대해 "미국을 제외하고는 대부분 독재국가의 정부 형태", "정책의 일관성도 없다", "승자독식 구조로서 권력 독점의 폐해가 망라된 정치제도"라는 등의 말로 혹평했다. 그리고 대통령 4년 중임제에 대해선 "박근혜 대통령과 같은 대통령이 8년을 한다고 생각하면 재앙"이라며 "현직 대통령이라는 이점과 권력기관을 동원하고 갖가지 허상의 이미지를 연출해 무슨 수를 써서라도 재선하려 할 것"이라고 했다.

    한편 이원집정부제에 대해선 "위장된 대통령중심제나 다름없다"며, "대통령과 총리 사이의 권한분할, 그리고 두 권력자 주변인들의 권력과 영향력을 획득하기 위한 경쟁은 정쟁의 지속 상황을 만들 것"이라며 독일 바이마르 공화국의 권력투쟁 사례를 들었다.

    반면 박 장관은 "대안은 의원내각제로의 개헌뿐"이라며 "동시에 득표율과 정확히 일치하는 국회의원 선거제도로의 개편이 필수 전제조건"이라고 주장했다. 박 교수가 말한 선거제도 개편은 총선에서 정당득표율대로 의석을 배분하는 연동형 비례대표제로의 이행을 뜻하는 것으로 보인다. 그는 의원내각제의 장점을 "단일 정당의 집권이 현실적으로 어려울 것이므로 연립정부 구성을 통해 권력의 집중을 막고 타협과 조정의 정치를 기대할 수 있다", "정치인 장관과 정무차관의 임명을 통해 공직 사회를 통제함으로써 권력의 향배만을 좇는 관료 조직을 변화시킬 수도 있을 것", "검찰 역시 의회의 통제를 받아 중립적인 조직으로 재탄생하도록 할 수 있다"는 등의 말로 설명했다. 출처

7. 사례[편집]

7.1. 입헌군주제-의원내각제[편집]

국가원수는 군주, 행정부 수반은 총리인 체제다.

7.2. 공화제-의원내각제[편집]

국가원수는 대통령, 행정부 수반은 총리인 체제다. 대통령을 직접 선거로 선출하는 곳도 있고, 간접선거로 선출하는 곳도 있다.

7.3. 특이 사례[편집]

7.3.1. 구 소련[편집]

소련 공산당서기장도 이와 비슷한 기능을 하는데, 법적으로는 소비에트의 인민대표회의 의장이 국가 원수이나[49] 스탈린 이후 관료들의 인사권을 가진 서기장이 최고 권력을 가져 의원 내각제의 대통령-총리 비슷한 관계가 되었다. 물론 공산당의 경우에는 한 사람이 둘 다 해먹는 경우도 있다. 이런 복잡한 구조 때문에 미하일 고르바초프서기장직을 폐지하고 대통령직을 신설했으나 얼마 못가 소련은 망하고 러시아로 넘어갔다는게 함정.

7.3.2. 터키[편집]

1982년 개정된 헌법 이후 2017년 때까지 내각제를 유지했었다. 내각제에 기반했던 터키 구 헌법에 의하면 정부 구성은 국민들이 각 시도 선거구 단위로 직접 당에 투표하여 비례선출한 국회의원들이 정부를 구성하고, 총리가 국회의 수장을 맡도록 되어 있었다. 그리고 대통령은 내각에서 선출하도록 되어 있었다. 그러나 2014년부터는 대통령을 직선제로 뽑아 레제프 타이이프 에르도안이 대통령으로 선출되었는데 에르도안의 헤게모니가 워낙 강해 내각제임에도 이원집정부제마냥 국가운영이 이루어졌다.

내각제 시절에는 2001년 이전까지는 계속해서 연정으로 정부가 구성되어 왔다. 2015년 총선에서 과반 달성에 실패한 정의개발당은 제1야당인 공화인민당에 연립정부를 제안했었다. 만약 이 연정이 타결된다면 이슬람주의자와 세속주의자의 신호등내각이 형성되는 셈...이었으나 결국 연정은 이루어지지 않았고, 결국 정부구성에 실패하여 재선거가 실시되었는디 재선거 결과 정의개발당이 과반을 달성하면서 단독정부가 구성되었다.

2017년에는 레제프 타이이프 에르도안 대통령이 종신 집권을 위해 대통령 중심제로 개헌하는데 성공하여[50] 새 헌법이 시행되는 2019년부터 대통령 중심제 국가가 된다. 개정된 터키 헌법은 제왕적 대통령제라고 해도 무방할 정도로 대통령에게 권력이 집중되어 있는데, 이로 인해 헌법 개정 투표를 두고 터키 내부에서는 극심한 반대 시위가 있었으며, 네덜란드 등의 EU 회원국들은 터키의 헌법 개정에 대해 많은 비판을 가하고, EU는 터키의 EU 가입 후보국 자격을 박탈했다.

7.3.3. 남아프리카 공화국[편집]

남아공은 의원내각제와 대통령 중심제가 혼합된 독특한 정부 형태를 갖고 있다. 하지만 이원집정부제와 명백히 다르다. 왜냐하면 이원집정부제는 행정수반으로서의 권한을 대통령과 총리가 나눠 갖지만, 남아공에서는 행정수반으로서의 권한을 오직 1명이 독점하기 때문이다. 남아공에서의 총선은 완전 비례대표제로 치뤄지고, 행정부 수반은 내각제처럼 의회에서 선출된다. 하지만 내각제와 달리 남아공에서는 행정수반을 총라고 부르지 않고, 대통령이라고 부른다. 게다가 남아공의 대통령은 행정수반으로서의 권한뿐만 아니라 국가 원수로서의 권한도 가진다. 대통령은 의회에서 선출되며, 각료도 대통령이 지명할 수 있는 2개 이내의 자리를 제외하고는 의원 중에서 임명된다. 대통령은 의회의 과반수 찬성에 의한 제한적 하원해산권을 보유하고 있으며, 의회는 대통령 및 내각에 대한 불신임권을 가지고 있다. 이처럼 의원내각제와 대통령 중심제가 혼용되어 있는 정부 형태이지만, 대통령의 권한이 강한 것을 감안하여 대통령 중심제로 분류되는 경우가 많다.

8. 기타[편집]

연방제 국가이면서 의원내각제가 실시되는 국가 중에서는 각 주에서도 의원내각제를 채택하고 있는 경우가 있다. 이들 국가에는 주를 대표하는 형식적인 대표가 있고, 실제 주의 행정 수반은 주 의회에서 선출된 주 총리가 담당하는 식이다. 대표적인 국가로 캐나다호주가 있는데, 이들 국가의 주는 따로 만들어진 영국 식민지를 기원으로 하기 때문에 식민지 총독에서 이어져 내려온 주 총독이 있다. 그러나 주 총독은 형식상 주의 대표일 뿐 아무런 실제적 권한이 없고 형식적으로 주 총리를 임명할 뿐이다.

한편 독일 역시 연방제 국가이고, 각 주의 주정부도 내각제를 채택하고 있다. 스웨덴 역시 중앙정부와 지방정부 모두 내각제를 채택하고 있다.
[1] 민주적 정당성을 위한 제도이다[2] 예를 들어 대한민국에서는 제18대 대통령인 박근혜가 헌법 및 법률 위반을 이유로 탄핵되었는데, 만약 박근혜에게 중대한 법 위반 행위가 없이 단지 정치적으로 무능했을 뿐이었다면 탄핵은 불가능하고, 끌어내릴 다른 법적인 방법은 없었다.[3] 헌법에는 없는 내용이지만 법률로 성립되어 현용되고 있다.[4] 대표적으로 현직 의원이 내각 장관을 겸임할 수 있다[5] 나이지리아는 예외로, 대통령제 국가다.[6] 한국의 국회를 생각하면 된다.[7] 국가원수가 먼저냐 의회가 먼저냐(닭이 먼저냐 알이 먼저냐)[8] 당 대표가 국회의원으로 당선되었다고 가정한다.[9] 원내 1당이 과반이 아니여도 된다.[10] 덴노는 명목상 국가원수가 아니라 헌법기관에 불과하다. 하지만 실질적으로는 입헌군주제의 정치적 권한 없는 왕 노릇을 한다.[11] 어느 한 정당이 과반의석을 차지하지 못한 이상, 내각제에서 연정은 필수적이다. 다만 소선거구제로 선거를 치르는 영국 같은 곳은 거대 양당(노동당, 보수당) 중에서 한 정당이 과반 의석을 차지하는게 보편적이라 연정이 자주 나타나진 않는다. 반면 비례대표제 또는 연동형 비례대표제로 선거를 치르는 여타 유럽 국가들에서는 어느 한 정당이 과반의석을 차지하는 경우는 흔치 않아 연정이 일상적으로 나타난다.[12] 그래서 민주주의 국가의 헌법은 정당을 보호하고 육성하는 조항을 두고 있는게 보통이다. 대한민국의 헌법 역시 정당보호에 관한 조항을 두고 있다.[13] 이론적으로는 여당이 과반의석을 갖지 못한 소수정부도 가능하지만, 현실의 내각제하에서 소수정부는 극히 드물다. 단독으로 과반의석을 갖는 정당이 없을 경우, 웬만하면 둘 이상의 정당이 연합하여 과반을 이뤄서 정부를 구성하기 때문이다.[14] 다만, 정확하게 말하면 바이마르 공화국은 대통령 중심제와 내각책임제가 혼합된 이원집정부제였다.[15] 다만, 과반의석을 차지하지 못한 원내 제1당이 단독으로 내각을 꾸리는 일도 간혹 벌어진다(이른바 소수정부). 하지만 이런건 극히 예외적인 경우다.[16] 단, 지역구 의원을 3석 이상 확보하거나 5% 이상의 비례대표 득표율을 만족하면 비율에 따라 비례대표 의석을 배정받을 수 있다.[17] 여소야대인 경우도 가능하고, 실제로도 존재하나(그 경우는 소수정부라고 부른다), 극히 드물다[18] 일본처럼 상하원을 서로 거의 동일한 투표에 맡기면 양원 모두 비슷한 비율의 정치 지형이 형성되게 마련이다. 독일처럼 하원은 총선, 상원은 각 주의회(한국의 경우 도의회)에서 선출하도록 하거나, 슬로베니아나 영국처럼 사회/지역/직업군의 유망한 인물을 상원에 임명할 수도 있다.[19] 가령 사법심사의 예외 영역으로 인정되는 소위 '통치행위'의 범위를 좁게 해석한다든지, 행정부가 가지는 재량권의 한계를 엄격하게 제한한다든지[20] 단, 2011년에 통과된 고정임기법에 의하여 하원의원들의 임기가 보장되므로 이전처럼 멋대로 총리가 해산하는 것은 불가능하다.[21] 독일어로는 Konstruktives Misstrauensvotum, 영어로는 Constructive vote of no confidence이다. 1949년 서독 기본법에서 도입한 후 벨기에스페인, 이스라엘, 헝가리 등 여러 나라에서 도입했다.[22] 우리나라에서 보통 '내각제' 하면 생각하는 이런 모습은 바로 옆나라 일본이나 이탈리아에서 나타나고 있다.[23] 독일의 사례는 아니나, 벨기에는 2010년 총선 이후 내각을 구성하지 못해 무려 540일간 내각이 없는 무정부상태였다. 이때는 국왕이 국정을 직접 운영했다(...).[24] 바이마르 공화국은 이원집정부제다. 하지만 이원집정부제 역시 내각의 성립 과정 및 불신임제도는 내각제와 같다.[25] 당시 독일 사회민주당자유민주당(독일)이 연립정부를 구성(이하 각각 사민당, 자민당으로 약칭.)하여 의석 수가 더 많은 사민당의 당수 헬무트 슈미트가 총리를 맡고 있었으나 외교, 국방 정책에서의 견해 차이가 심화되었고 결정적으로 증세 문제에서 격렬히 대립하다 원내 제1다수당 연합인 기독교민주연합-기독교사회연합 연합(원내 제1다수당 연합이었으나 2당인 사민당과 3당인 자민당의 의석수 합보다 수가 적었고 두 정당이 연립에 합의했기에 야당이었다. 이하 기민련-기사련 연합으로 약칭.)의 연정 제의를 자민당이 수용하면서 자민당은 사민당과의 연정에서 이탈했다. 그리고 자민당은 기민련-기사련 연합과 손잡고 의석 수가 가장 많은 기민련의 당수 헬무트 콜을 차기 총리로 선출하고 곧바로 연립 내각을 구성하기로 합의함과 동시에 세 정당은 내각불신임결의안을 제출해 이를 무난히 통과시키고 바로 기민련 당수인 콜이 총리에 취임하면서 정권이 바뀌었다.[26] 중앙정부가 내각제라고 해서 지방정부도 반드시 내각제여야 한다는 법은 없다. 중앙정부가 내각제를 취하고 있는 일본의 경우만 하더라도, 지방정부는 내각제가 아니다. 반면 유럽의 내각제 국가들은 대부분 중앙정부와 지방정부 모두 내각제를 취하는게 보통이다.[27] 가령 중앙정부는 기민당과 기사당의 연합정부라면, 쾰른 주 정부는 사민당과 녹색당의 연정이라든지...[28] 다만, 군소정당의 난립을 억제하기 위하여 전국투표 수의 4% 이상 획득한 정당에 한하여 전국구 비례대표 의석을 배분해 주고, 권역별 비례대표 의석의 경우 12% 이상 획득한 정당에 한하여 배분하는 득표 하한선을 설정해 운영하고 있다.[29] 참고로 이처럼 의회가 비례대표 의원들만으로 구성되는 것은 유럽에선 흔한 일이다. 즉 스웨덴 외에도 다른 북유럽 국가들 및 네덜란드 등 여러 유럽국가에서 채택하고 있다. 이는 정당의 득표율과 의회의 정당별 의석 비율을 일치시키기 위함인데, 독일은 스웨덴과 달리 비례대표 선거 외에도 지역구 선거제도를 두고 있지만 연동형 비례대표제도를 통해서 결과적으로 정당의 득표율과 의회의 정당별 의석 비율을 일치시키고 있다.[30] 개방형은 네덜란드 등에서 채택하고 있는 제도로, 유권자가 직접 비례대표 순번을 정한다. 반면 고정명부형은 정당에서 비례대표 후보자 명단과 순번을 모두 정하는 방식으로 우리나라가 이에 해당한다.[31] 좌익은 조선공산당이 불법화되면서 모두 북한으로 넘어갔고, 남한에 남은 소수는 지리멸렬한 상태였으며, 중도파들은 무소속이나 군소정당으로 국회에 진출해서 수적으로는 우세했지만 뚜렷한 대중적 지도자 없이 분산되어 있었다. 우익에서 이승만의 유일한 경쟁자인 김구는 단독정부 수립에 반대하여 5.10 총선거에 불참하고 사실상 정계은퇴상태였다. 따라서 인지도, 정치력, 세력 모든 면에서 이승만이 초대 대통령이 되는 것은 기정사실이었다.[32] 미국은 일본 정치인들이 만든 일본국 내각제 헌법에 대해 이의를 달지 않고 수용했다. 물론 일본은 그 이전부터 덴노-쇼군 체제라는 사실상의 내각제를 실시해 왔던 면도 있다.[33] 헌법이 아닌 국회법으로 보장된 권한이다. 삼권분립 원칙 위반 등으로 논란이 많은데, 국회법 개정으로 막는 것이 가능하다. 헌법에서는 헌법 43조에 의해 법률에 위임하고 있을 뿐이다.[34] 완전한 대통령제인 미국도 청문회를 국회가 한다.[35] 그러나 국무총리 항목을 보면 알 수 있듯이, 사실상 국무총리가 주도적으로 정국을 이끄는 경우는 드물다. 책임총리 역시 헌법상의 직책이 아니므로 전적으로 대통령의 재량에 따른다.[36] 대통령 중심제에서는 국가원수로서의 권한과 행정부 수반으로서의 권한을 모두 대통령 1인이 독식한다. 그리고 둘 이상의 정당간에 연정이 일상화된 내각제와 달리 대통령 중심제는 선거에서의 1위가 모든 행정 권력을 독식하는 승자독식구조다.[37] 내각제에서는 정치적 무능만으로도 총리를 사퇴시킬 수(의회의 내각 불신임 권한)있지만, 대통령제에서는 불신임 제도가 없기 때문에 정치적 무능만으로는 대통령을 자리에서 끌어내릴 수는 없고, 단지 중대한 법위반이 있을 경우 탄핵이 가능할 뿐이다.[38] 가령 현행 5년 단임제를 4년 중임제로의 변경 등[39] 제6공화국의 대통령들은 노태우 초선, 김영삼 9선, 김대중 6선, 노무현 재선, 이명박 재선, 박근혜 5선, 문재인 초선 등 모두 국회의원 경력이 있다.[40] 연동형 비례대표제 중 권역별 비례대표제에 해당한다. 독일식 선거제도제하에서는 정당별 지지율(득표율)과 정당별 의석비율이 일치하게 된다. 따라서 가령 40%의 지지를 받은 정당이 과반을 넘는 의석을 차지하는 등의 일은 일어나지 않는다. 40%의 지지를 받은 정당은 의회에 정확히 40%의 의석만을 갖게 된다.[41] 오스트리아, 네덜란드, 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크, 스페인(상하원 중 하원만 해당), 헝가리, 그리스, 체코, 루마니아 등이 그러하다. 이들 나라의 총선은 비례대표 선거만으로 치른다. 그렇다고 의원들에게 지역구 개념이 없는건 아니다. 전국을 크게 몇개 지역으로 나눈 뒤, 그 지역 안에서 비례대표 선거로 의원을 뽑기 때문이다. 한편 이들 나라에서는 총선을 비례대표선거만으로 치르니 원칙적으로 사표가 발생하지 않거나 최소화 된다.(의석 배분을 위한 최소 득표율을 얻지 못한 정당에 투표한 유권자의 표만 사표가 된다) 또한 보궐 선거도 없다. 사고나 사임 등으로 결원이 생기면 후순위 비례대표 후보가 의원직을 이어받으면 되기 때문이다. 그리고 이들 국가들 중 일부 국가들(네덜란드 등)은 개방형 비례대표제를 채택하고 있어서, 비례대표 순번도 유권자가 직접 결정한다.[42] SBS 정봉주의 정치쇼, TBS 김어준의 뉴스공장[43] 국회선진화법에 따라 어느 한 원내교섭단체만 반대해도 법안 통과가 어렵다. 180석 이상의 찬성을 확보하면 국회법에서 규정된 패스트 트랙을 이용해서 다른 원내교섭단체의 반대에도 불구하고 본회의에 상정할 수 있으나, 무려 330일이 걸린다(...)[44] 한편 2017년 현재, 국회에서 선거제도 개혁을 논의할 정치개혁 특위가 구성되어 있고, 더불어민주당, 국민의당, 정의당에서는 연동형비례대표제 도입을 이뤄내겠다고 밝히고 있지만, 자유한국당의 입장이 변수다. 실제로 2017년 7월 13일, 홍준표 자유한국당 대표는 정의당 이정미 대표이 취임인사차 방문하여 만난 자리에서 현행 소선거구제를 바꿀 생각이 전혀 없음을 밝히기도 하였다.[45] 국가원수의 지위에서 가지는 권한으로는 대외적 국가 대표권(외국과의 조약체결 및 비준권, 외교 사절의 신임/접수/파견 권, 선전포고권, 강화권/외국승인권 등), 국가 및 헌법 수호권(긴급재정경제 처분 및 명령권, 긴급명령권, 계엄선포권, 위헌정당해산제소권 등), 국정 조정권(국회 임시회 소집 요구권, 국회 출석 및 발언권, 법률안 거부권 및 공포권, 사면권, 헌법 개정안 제안권, 국민투표 부의권, 훈장 및 영정 수여권 등), 헌법기관 구성권(국무총리, 대법원장, 헌재소장, 감사원장, 대법관 임명권 등)이 있다[46] 한국은 대통령제인데도 대선 기간만 되면 예비 내각을 발표하자는 얘기가 자주 나온다. 하지만 예비 내각은 내각제에서 유래한 제도이고, 대통령제에서는 예비 내각을 발표하기 어려운 현실적인 사정이 있다. (이하는 썰전에서 나온 얘긴데) 대선 기간 중 각 후보들의 캠프에는 각계 저명 인사들이 영입되거나 몰려들고, 그 중에는 장차 내각에 기용되길 바라며 들어온 사람도 많다. 그런데 만약 선거 운동 기간 중에 예비 내각을 발표해버리면, 선거캠프 인사들 중 예비 내각 명단에 오르지 못한 사람들 중에는 선거 운동을 열심히 하지 않거나, 혹은 심지어 캠프에서 나가버리는 사람이 나올 수 있다. 그래서 대통령제에서는 예비 내각을 발표하기 어렵다. 반면 내각제는 애초 의원들이 내각에 기용되므로, 각 당의 예비 내각 역시 자당의 총선 후보자들 중에서 뽑아서 발표하는데, 설령 어느 총선 후보자가 자당의 예비 내각 명단에 들지 못하였더라도, 그 후보자가 선거 운동을 게을리 할리는 만무하다. 왜냐면 총선 후보자인 이상 해당 총선은 자기 선거이기 때문이다. 즉 예비 내각은 내각제와 궁합이 잘맞는 제도다.[47] 앞서 언급한 스웨덴, 네덜란드는 총선에서 유권자들이 1인 1표(지지하는 정당에만 투표)만 행사하지만, 독일은 우리나라처럼 총선에서 유권자들이 1인 2표를 행사한다. 즉 지역구 후보에게 1표, 지지하는 정당에 1표를 행사한다. 하지만 우리나라와 달리 연동형 비례대표제를 통해 각 정당들은 정당투표에서 얻은 지지율만큼만 의석을 확보한다.[48] 내각제 국가라고 해서 반드시 정당투표가 존재하는 것은 아니다. 가령 영국은 정당투표가 아예 없고, 오직 소선거구제에 기반한 지역구 선거만이 있을 뿐이다.[49] 실제 블라디미르 레닌 시기에는 실질적으로 기능했다.[50] 에르도안의 종신 집권 구상은 그가 대통령에 당선된 2014년부터 알려졌다. 하지만 2015년 6월 7일에 벌어진 총선에서 여당이었던 정의개발당이 국회 내 2/3 의석은 커녕 과반수 의석조차도 얻지 못하면서 물건너갔었던 것이, 2017년에서야 성공하게 된 것이다.